תגובת “צלול” לחוק הרישוי המשולב: “אשרו היטל הזרמה”

הזרמת שפכים וקולחים לנחלים

מי שמזרים כיום שפכים וקולחים לנחל הזורם לים, צריך לקבל צו הרשאה מאת הוועדה המיעצת למתן צווי הרשאה להזרמה לים וגם היתר הזרמה מהוועדה למתן היתרים הפועלת מכוח חוק למניעת זיהום ים ממקורות יבשתיים (להלן: החוק למניעת זיהום ים).

הצעת חוק רישוי משולב קובעת שמבקשי הרשאה להזרמה לאסטואר (שפך) הנחל יידרשו אישור מאת הוועדת להיתרי הזרמה. בעוד שהמזרימים לנחל, אך לא לשפך, יבקשו צו הרשאה מהוועדה המייעצת.

בעוד שהוועדה למתן היתרי הזרמה היא סטטוטורית, שפועלת על פי קריטריונים מוגדרים, בשקיפות ובאופן שמונע ומצמצם ככל הניתן את היקף הזיהום ומשכו, הוועדה למתן צווי הרשאה מוגדרת כ”מייעצת” בלבד. כלומר, ההחלטה בסופו של דבר האם להעניק צו הרשאה היא של מנהל רשות המים שלעיתים דעתו שונה מזו של חברי הוועדה. כמו כן, החוק קובע שבעל היתר הזרמה ישלם גם היטל הזרמה, שנועד להפנים את עלויות נזקי זיהום הים. אלא שלצו הרשאה אין מנגנון של היטל מקביל כך שהנזקים הנגרמים לנחלים אינם מופנמים ואינם  חלק מהשיקול האם להזרים או לא להזרים.

בשל כך נדרש לשנות את חוק המים באופן שמתן צו הרשאה להזרמה לנחלים יהיה במתכונת דומה למנגנון בחוק למניעת זיהום ים:

• א. להקים במסגרת חוק המים ועדה סטטוטורית למתן צווי הרשאה שתכלול נציגים ממשרדי המשרד להגנת הסביבה, הבריאות, הכלכלה והתעשייה, החקלאות ופיתוח הכפר וכן נציגים של רשות המים, רשות הנחל, רשות הניקוז ורשויות מקומיות רלוונטיים, נציג של הגופים הציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה ונציג של הוועדה למתן היתרי הזרמה לים (שכן צו ההרשאה יכול להשפיע במישרין או בעקיפין על זיהום הים).
• ב. לקבוע היטל שיוטל על בעלי צו הרשאה להזרמה לנחל, בדומה להיטל הקיים בחוק למניעת זיהום ים, (אלא אם כן מדובר בהזרמה שמשפרת את איכות המים), כך שבעלי צו ההרשאה יפנימו את עלויות הזיהום, בהתאם לעקרון המזהם משלם. כספי ההיטל ישמשו את רשות הנחל הרלוונטית לצורך שיקום הנחל.
• ג. הוועדה הסטטוטורית תהייה בעלת הסמכות למתן צווי הרשאה במקרים שבהם ההזרמה נועדה לשיפור איכות המים, או במקרים חריגים שבהם אי אפשר להימנע מהזרמה לנחל לתקופה קצובה. תהייה רשאית לקבוע בצו תנאים, סייגים ומגבלות לצמצום הפגיעה בבריאות הציבור והסביבה וכן תקבע אופן ותדירות ביצוע מדידות וניטור השפכים ותדירות ואופן הדיווח שימסור מבקש הצו לוועדה.
• ד. הוועדה תהיה רשאית לבטל את הצו, לקצר את תקופתו או לשנות את תנאיו אם הנסיבות שהובילו למתן הצו השתנו.

אימוץ שני סעיפים חשובים אלה – הפיכת הוועדה המייעצת למנהל רשות המים לוועדה סטטוטורית, והטלת היטל הזרמה למי שמזרים שפכים וקולחים לנחלי הארץ, יתרמו תרומה רבה לשיקום נחלי הארץ ולמניעת המשך זיהומם.

2. היתרי רעלים

 “צלול” מברכת על השיפורים בתנאים הכלליים להיתר הרעלים (פורסמו להערות הציבור במרץ 2023), ובפרט באשר לסעיף המבהיר

הכמות המשוערת הנקובה בהיתר היא מחייבת, ובשינוי משמעותי יש לפנות למשרד להגנת הסביבה לבקשת ולקבלת אישור מראש – הוראה שמקבלת משנה תוקף בהצעת חוק זו.  נציין עוד את חשיבות התוספת בתנאים הכללים להיתר האחוד, הנוגעת לסיכון זיהום קרקע ומקורות מים מחומרים מסוכנים, וכן לשיקום קרקע מזוהמת בעקבות אירועי חומ”ס.

עם זאת, אנו מתנגדים להארכת תוקף ההיתר לתקופה של 10 שנים ומבקשים שהצעת החוק תקבע כללים לצורך לנהוג בשקיפות כלפי הציבור בכל הנוגע לעיסוק ברעלים בנקודות הזמן הבאות:

• שקיפות ושיתוף ציבור בהליך מתן היתר הרעלים
• שקיפות כלפי הציבור בעת אירוע חומרים מסוכנים
• שקיפות כלפי הציבור לאחר ביצוע תחקיר לאירוע חומרים מסוכנים

• אנו מתנגדים להארכת תוקף היתרי רעלים ל- 10 לשנים במסגרת הרישוי המשולב.

לעמדתנו, השינוי מהמצב הקיים לפיו ההיתר ניתן לתקופה של שנה עד שלוש שנים (תלוי בסיווג מבקש ההיתר) למצב שבו ההיתר יינתן לתקופה של 10 שנים, היא מוגזמת ופוגעת ביכולתו של המאסדר לצמצם את הסיכונים והפליטות המסכנים את הציבור בריאותו ושלומו, בהתאם להתפתחיות טכנלוגיות ולמידה מהניסיון עולמי, וימנע אימוץ טכנולוגיות אלה. הארכת התוקף, בצירוף המגבלות על שינוי והוספה של תנאים בהיתר האחוד המוצעים במסגרת החוק, יוצרים חסם לא סביר לצורך הטמעת שינויים טכנולוגיים במסגרת ההתמודדות עם הסיכונים. הארכת התוקף, ככל שתאושר, מקנה חשיבות יתרה לצורך בשקיפות ושיתוף ציבור.

• חשיבות ההתנהלות השקופה בעניין היתר הרעלים

לשקיפות בנוגע להיתרי רעלים יש חשיבות גדולה בעיקר לאור קרבתם של מפעלים המחזיקים ברעלים וחומרים מסוכנים לאזורי מגורים, שיוצרים חששות ומתח בקרב התושבים. מעורבות בקביעת התנאי בהיתר ומודעות לסוג וכמויות הרעלים המוחזקות בקרבתם וקיום של אמצעי בטיחות מספקים יכולים הן להרגיע את החששות והן למתן התנגדויות של תושבים. כך, גם לידיעה כי בעת אירוע יתפרסם באופן מידי מידע עדכני לגבי האירוע והסיכון בעקבותיו, יכולה להיות השפעה שתגביר את תחושת הביטחון של התושבים.

• שיתוף ציבור בהליך מתן היתר רעלים

יש לשלב בכללים, ולחילופין לתקן את חוק חומרים מסוכנים, כך שיכללו מנגנון שיתוף ציבור דומה למנגנון של מתן היתרי פליטה לאוויר – דהיינו, פרסום טיוטת ההיתר להערות הציבור. הצורך בשקיפות נובע מאותן סיבות שבגינן המחוקק קבע שיש לקיים הליך מובנה של שיתוף ציבור טרם מתן היתרי פליטה – בשני המקרים מדובר בהשלכות משמעותיות שיש למפעל על הציבור המתגורר בקרבתו ולכן יש לאפשר לציבור להעיר הערות לגבי היקף הסיכון שיישקף לו ואמצעי הבטיחות הנדרשים כדי למנוע ולכל הפחות לצמצם את הסיכון.

• יידוע הציבור בעת אירוע חומרים מסוכנים

סעיף 30 לכללים מתייחס לתגובה המיידית לאירוע חומ”ס, הכוללים דיווח מיידי, תוך לא יאוחר מ- 15 דקות למוקד הסביבה ולמוקד כיבוי אש, ומסירה של מרב הנתונים הידועים על האירוע.

יש להוסיף לסעיף סעיף קטן (ה) המתייחס לחובה לדווח לציבור תוך זמן קצר, בזמן אמת, על האירוע ולספק לו פרטים עדכניים ומדוייקים ככל האפשר על פרטי האירוע, השלכותיו והתקדמות הטיפול באירוע. כך לדוגמה, במקרה שריפה, דיווח על האירוע בצירוף הבהרת התנאים המטאורולוגיים באותה עת יבהיר אלו אזורים נמצאים בסיכון גדול יותר לחשיפה ונדרשים לנקוט באמצעי זהירות.

• יידוע הציבור לגבי ממצאי התחקירים לאחר אירוע חומרים מסוכנים

סעיף 31 לכללים עוסק בתחקיר שיש לקיים בעקבות אירוע חומ”ס, כולל מידע הקשור לאירוע ולגורמי הכשל שהובילו אליו, המלצות ולו”ז ליישום ההמלצות. יש להוסיף לסעיף סעיף קטן המתייחס למידע שיש לפרסם לציבור מתוך התחקיר, לרבות הכשלים שהובילו לאירוע, ההמלצות למניעת התרחשות אירוע עתידי ומידע על יישומן. פרסום המידע יכול לתרום ליצירת תחושת אמון מחודשת ולהרגיע את הציבור בעקבות אירועים כאלו.

3. התייחסות לסעיף 18א’ המבטל את חובת תקנות היטל פליטה בחוק אויר נקי

ההצעה  המפורטת בחוק ההסדרים, הממשלה מבקשת לשנות את סעיף 31 לחוק אוויר נקי בשלושה היבטים:

• להפוך את החובה לרשות
• לאפשר הטלה של ההיטל על כל בעל מקור פליטה .
• גובה ההיטל יקבע תוך התחשבות בהסדרים פיסקליים אחרים.

 המשמעות המעשית של הפיכת חובת התקנת התקנות לרשות היא ביטול סעיף 31 בדרך עקיפה:

סעיף 31 לחוק אוויר נקי מחייב את השר, בהסכמת שר האוצר ובאישור הוועדה, לקבוע היטל על פליטת מזהמים שיוטל על בעל היתר פליטה. השרים במשרד להגנת הסביבה הפרו את החוק ברגל גסה במשך למעלה מעשור ולא התקינו את התקנות החיוניות לגביית ההיטל, תוך שהם פוגעים בהשגת תכלית החוק. למותר לציין שמדובר גם בהפסד של סכומי עתק שהיו אמורים להיגבות מהמפעלים המזהמים ביותר במשק, שיכלו להוות תמריץ משמעותי להפחתת הזיהום ולצמצום פליטות. על רקע זה הגישה עמותת צלול עתירה לבג”ץ, שעדיין תלויה ועומדת, במטרה לתקן את המחדל (בג”ץ381/21().

הכנסת כמשיבה לעתירה, חיזקה את העותרת והגישה תגובה חריפה כנגד ההפרה הנמשכת של החוק. נציין עוד, כי תזכיר חוק, הזהה להצעה הנוכחית פורסם על ידי המדינה והוגש לבית המשפט ממש ערב הדיון. עמותת צלול פרטה את נימוקי ההתנגדות להצעת החוק במסגרת ההערות שהוגשו לתזכיר ביום  31.10.21. נימוקי התנגדות מפורטים להלן:

• א. ניסיון העבר מעלה חשש שהמטרה אינה להפוך את החובה להתקין את התקנות לרשות אלא להנציח את המצב הקיים שבו לא נגבה היטל פליטה בהיעדר תקנות. במילים פשוטות – במקום לבטל את סעיף 31 לחוק, הצעת התיקון מציעה להפוך אותו לאות מתה, והפעם בחסות הכנסת. ונסביר:
• ב. חוק אוויר נקי, שחייב את השר להגנת הסביבה להתקין את תקנות היטל הפליטה נחקק בשנת 2008. כפי שעולה מתשובת הכנסת לבג”ץ, הסיבה שבגללה החוק לא קבע מועד קשיח להתקנת התקנות הייתה החשש שהביע המשרד, שלא יעלה בידי השר להתקין אותן תוך זמן קצר, טרם כניסת החוק לתוקף 2011. אלא, שלמרות חשיבות התקנות הן לא הותקנו גם אחרי 13 שנים תמימות.
• ג. בנוסף, מתשובת המדינה לבג”ץ עולה שגם כעת אין כל כוונה לתקן את התקנות בהקדם – שכן, בתגובה נכתב: “יובהר ויודגש מדובר בהסדר מורכב, אשר מחייב תמחור עלויות חיצוניות וגיבוש מנגנון חיוב המתחשב בהסדרים פיסקליים קיימים, כגון מס הבלו על דלק. בהתאם לכך, גם אם יוחלט שיש לקדם התקנת תקנות לשם קביעת היטל פליטה – בתום הליך הבחינה המקצועית – צפויה העבודה להימשך זמן לא מבוטל נוסף.

גרירת הרגליים הארוכה מחד וההצהרה מראש כי גם כשיוחלט להתקין תקנות – העבודה תימשך “זמן לא מבוטל” מאידך, מעלות חשש סביר ביותר לכך שהמטרה האמיתית אינה “הרשאה” אלא ביטול סעיף 31 לחוק.

• ד. לעמדתנו, להיטל פליטה חשיבות גדולה בהפנמת עלויות הזיהום לממשלה והציבור. עלויות שאינן מגולמות ב”מחירי השוק החופשי” ויש להתקין ובהקדם תקנות שיאפשרו להתחיל את גבייתו באיחור של מעל עשור לאלתר, ולכן קביעת התקנות צריכה להישאר כחובה ולא כרשות.
• ה. היטל פליטה יעודד את המפעלים למציאת חלופות מופחתות פליטות בתהליך הייצור. לטענת גורמים שונים בשל הדרישה ל–BATבהיתר הפליטה, אזי כביכול להיטל לא תהיה השפעה משמעותית. לטענתנו, כפי שהנסיון הוכיח למשל בחוק מניעת זיהום ים, שהיתרי הזרמה ע”פ BAT לא היו גורם מספיק מזרז. בין השאר כי יכול להיות וויכוח על מידת הישימות של טכנולוגיה מסויימת להפחתת פליטות והמשרד לעיתים צריך להשקיע משאבים יקרים שאין לו לחיפוש והוכחת BAT מסוים. במקרים אלו המפעל שמחפש חיסכון בעלות ההיטל מהווה תמריץ למפעלים להשקיע בBAT
• ו. נוסיף לעניין זה שבעבר טען המשרד להגנ”ס שהתמריץ המועדף על ידם הוא הטלת מס פחמן במקום היטל פליטה לאוויר. עם זאת, על פי המשתקף גם בדברי ההסבר להצעת החוק, מס פחמן אינו תחליף להיטל פליטה, שכן ההיטל נועד לכך שהמפעלים יפנימו את העלויות החיצוניות של זיהום האוויר במזהמים, שאינם דווקא גזי חממה, ואשר חלקם ידועים כמסרטנים וחלקם האחר פוגעים בבריאות האדם בדרכים נוספות. שנית, המשרד לא הטיל עד היום מס פחמן, ואף לא כלל מס פחמן במסגרת הצעת החוק הנוכחי.

 התיחסות לשינוי המוצע להשתת ההיטל על כל “בעל מקור פליטה” ולא רק על “בעלי היתר פליטה”:

• א. החלת מנגנון היתרי הפליטה על מפעלים מסוימים בלבד, נעשתה משיקולים של יעילות – מתוך הנחה שבעוד שלגבי תעשיות עם פליטות נמוכות של מזהמים די בהגדרת תנאים גנריים לבעלי מקור הפליטה, הרי שביחס למפעלים עם רמת זיהום גבוהה נדרשת בחינה ספציפית של כל היתר והיתר. מה גם, שחיוב כלל המפעלים בהיתר פליטה – הייתה מטילה עומס בלתי אפשרי על המשרד להגנת הסביבה. העובדה שמדובר במספר מצומצם יחסית של מפעלים הנדרשים להיתר פליטה הוכרה על-ידי הכנסת בעת חקיקת חוק אוויר נקי כשוני הרלוונטי בין סוגי המפעלים הצדיק את הטיפול השונה בפליטות שלהם לאוויר. הבדלים אלו רלוונטיים גם לגבי היטל פליטה לאוויר, ולכן הטלת החיוב בהיטל רק על בעלי היתר פליטה לא מובילה לתוצאה לא שיוויונית
• ב. לגבי מפעלים המחויבים בהיתר פליטה – סעיף 31(ג) לחוק מגדיר ש”תשלום היטל לפי הוראות סעיף זה יהיה תנאי לתוקפו של היתר פליטה”. כלומר – תוספת הנטל על המשרד להגנת הסביבה ביישום חובת ההיטל קטנה, שכן למפעל הנדרש להיתר פליטה יש תמריץ ברור לתשלום ההיטל
• ג. לעומת זאת – גביית היטל מבעלי מקור פליטה שאינם חייבים בהיתר פליטה – תטיל על המשרד בהכרח נטל נוסף, ובהינתן בעיות האכיפה המוכרות היטב כבר היום – יישום החוק יהיה בלתי אפשרי מראש
• ד. מכיון שהצעת החוק אינה כוללת תקציב או תוספת לתקן המנהלי, לא ברור כיצד יהיה ניתן לטפל בעומס העבודה החדש. תוצאה אחת עלולה להיות הארכת זמן הטיפול, הארוך ממילא גם היום, בהיתרי פליטה.
• ה. בנוסף, מהמפורט בהצעת השינוי לא ברור כיצד יחושב היטל הפליטה למקורות פליטה שאינם מחויבים בהיתר פליטה. האם, למשל, הכוונה היא שההיטל יחושב על- פי דיווחי המפעל למפל”ס? האם לגבי בעלי היתר פליטה ההיטל יחושב בהתאם לנתוני הפליטות בבקשת ההיתר או על פי הדיווח למפל”ס?

 התיחסות לגבי השיקולים הנוגעים לגובה היטל הפליטה :

• א. לעמדת עמותת צלול, ככל שהשינוי יעבור בכל זאת, נדרש שבהינתן שמטרת ההיטל היא יישום עקרון “המזהם משלם” ויצירת תמריץ לזירוז וייעול השימוש באמצעים להפחתת פליטות של מזהמים – מן הראוי שדגש יושם על היבטים כמו קצב הפחתת הפליטות על- ידי המפעל והיסטורית הציות שלו לחוק, בנוסף להתחשבות בהסדרים פיסקליים אחרים.
• ב. היטל פליטה צריך לשקף העלויות החיצוניות של פליטות מזהמים למדינה והחברה, וכך הצרכנים) שהם חלק מהמדינה ו/או תושבי הארץ, יוכלו להחליט בצורה רציונלית (לתועלת הכללית) כמה יחידות מוצר לרכוש; או לבחור חלופות אחרות שפחות מזהמות (חלופות מוצר אחר שפחות מזהם או חלופת אי-שימוש במוצר). לדוגמא, אם מפעל דשנים כימי מייצר פליטות אוויר, חקלאים יכולים לבחור בין דשנים אורגנים, שביישום נכון גם מפחיתים זיהום מקורות מים. עם זאת, ללא ה יטל פליטה עלות המוצר של דשנים כימיים לא משקפת את זיהום האוויר בייצורם, ולא את זיהום מקורות מים ביישום לא מרוסן של דשנים אלו. החלת היטל פליטה מפנים לפחות חלק מהעלויות החיצוניות הנ”ל למשק )בתחלואה, פגיעה במקורות מים וכ’ (בהחלטת החקלאי על כמות וסוג הדשן שהוא רוכש ומיישם.
• ג. קיזוז – חפיפה עם מס פחמן – במידה ויוטל בעתיד מס היטל פליטות פחמן (גז”ח) – כמובן שיהיה צורך לקזז אותו מהיטל הפליטה, הרי לא נדרוש מיצרן לשלם היטל על אותם פליטות פעמיים. עם זאת, עד שיוטל היטל פחמן אפשר וחובה להיעזר בכלי של היתרי פליטה לגבי פליטת גזי חממה להם יש היתרי פליטה.